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政府采购绩效管理的难点与对策思路

2018年10月18日 09:32 来源:中国政府采购杂志社打印

  

一、预算绩效管理的背景与必要

  预算项目绩效管理源于20世纪50年代的美国,主要针对大型公共工程项目的投入与产出进行比较分析;后来在欧亚发达国家得到推广应用,20世纪90年代新公共管理运动,针对政府花钱效果问题又提出更高要求,绩效预算与预算绩效评价被纳入视野成为社会关注的焦点问题。 

  

  我国20世纪90年代初开展的分税制财政体制改革,尤其是1995年预算法的颁布实施,开启了预算支出追踪问效历程;新公共管理理念在我国的传播更进一步推动或促进预算与国家治理的有机结合。 

  

  在党的十六大到十九大报告中,均有加强预算管理的表述。党的十六大报告提出:“完善预算决策和管理制度,加强对财政收支的监督,强化税收征管”;党的十七大报告提出:“深化预算制度改革,强化预算管理和监督”;党的十八大报告提出:“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”“创新行政管理方式,提高政府公信力和执行力,推进政府绩效管理”;党的十九大报告提出:“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理。”财政部对财政专项支出从2004年开始进行了连续多年的绩效评价工作,经过前后15年的探索与实践取得了很好的成效,有许多学者从理论与方法上也进行了很好的归纳总结与提升,形成了一系列有关财政支出绩效评价的理论与方法。 

  

  针对财政支出中的一个重要组成部分――政府采购支出,理所当然应该纳入绩效评价与绩效管理范畴。然而,由于集中性政府采购规模在《政府采购法》颁布之初并不大,将政府采购纳入预算管理也没有得到很好贯彻实施,因此,政府采购绩效评价工作并未全面得到推广,有关政府采购绩效管理方面的探索所取得的成绩并不理想。本文正是基于这一背景,对我国政府采购绩效管理的难点问题进行一些分析,在此基础上,结合《预算法》和《政府采购法》及其实施条例要求,有针对性的提出一些对策思路。 

  

  

二、我国财政支出绩效评价与政府采购绩效管理

  政府采购绩效是指政府采购投入与产出之间的对比关系,政府采购绩效管理是对政府采购效率进行的综合评价,既要对政府采购行为本身效率进行评价,也要对政府采购效果进行评价,政府采购绩效管理是从整体上对政府采购活动进行评价;做好政府采购绩效管理工作,有利于提高政府采购绩效、提高政府采购管理水平和提升政府形象。政府采购支出作为财政支出的一个重要组成部分,其绩效管理情况与整体财政支出绩效管理密不可分。 

  

  因此,下面重点从中央部门和地方部门财政支出绩效评价视角对我国政府采购绩效管理现状做一些分析。 

  

  (一)中央部门财政支出绩效评价现状。 

  

  自2004年以来,中央部门陆续开展了财政专项支出绩效评价工作,自2009年开始尝试将绩效评价结果与次年预算编制挂钩;如何从整体上对财政支出绩效进行评价呢?在总结前期成效基础上,2012年财政部印发了《预算绩效管理工作规划(2012-2015年)》,明确到“十二五”末预算绩效管理工作的目标、任务等,其中“以党委、政府关心关注的,效果好坏直接影响政府形象的重大、重点民生工程等为重点,以县级财政支出、部门整体支出、重大民生项目为切入口,实施重点评价”,明确应将对部门整体支出评价作为“十二五”的重要任务。 

  

  财政部《关于印发<预算绩效评价共性指标体系框架>的通知》(财预〔2013〕53号)明确共性指标框架包括项目支出、部门整体支出和财政预算三个层面。其中,部门整体支出共性指标体系包括4个一级指标、7个二级指标、28个三级指标。一级指标从投入、过程、产出、效果四个维度考察;二级指标包括目标设定、预算配置、预算执行、预算管理、资产管理、职责履行、履职效应等7个方面。部门整体支出绩效评价指标体系与项目支出绩效评价指标体系的整体评价思路相同,都是按照从资金投入到产生效果的全过程来设置指标,但部门整体支出的评价对象更多,包括基本支出和项目支出;其中政府采购绩效评价则属于项目支出绩效评价范围。因此,其绩效评价更为关注部门预算与部门职能的匹配性和部门的履职情况。 

  

  (二)地方部门财政支出绩效评价现状。 

  

  在我国许多地区,如北京市、海南省、上海市以及黑龙江省、贵州省、湖南省的部分市县等,近些年也陆续开展了部门整体支出绩效评价实践,但总体而言还不够成熟,部分地区的部门整体支出绩效评价尚处于试点阶段。 

  

  1.制度建设。 

  

  目前,我国已有部分地区财政部门制定了部门整体支出绩效评价实施方案,如北京市、海南省、哈尔滨市等。其中,北京市不仅有相关工作规范,而且有具体的操作细则(《北京市市级预算部门整体支出绩效评价操作细则》),在制度建设上最为成熟;其它地区的指导性文件多为“评价方案”“实施方案”或“评价办法”,虽然名称不尽相同,但在结构与内容上并无太大的差异,都对部门整体支出绩效评价工作的评价主体、评价范围、评价对象、评价内容、指标体系、实施流程、评定方法、评价结果应用等重点要素进行规定。 

  

  其他部分地区目前大多以财政部门通知的形式对部门整体支出绩效评价工作进行布置和规范,如湖南省湘潭市《湘潭市财政局关于做好2014年度部门整体支出绩效自评的通知》(潭财绩〔2014〕10号)、怀化市《怀化市财政局关于开展2013年度部门支出整体绩效自评工作的通知》(怀财资〔2014〕103号)等;还有部分地区正在逐步开展制度建设工作,如上海市嘉定区财政局在2014年开始编写部门整体支出绩效评价方案,于当年6月召开评审会,邀请众多专家学者参与探讨,并对该区残疾人联合会进行了整体支出绩效评价试点。 

  

  2.组织保障。 

  

  一般而言,部门整体支出绩效评价的评价主体为各级财政部门,但也有将各级预算单位纳入评价主体的,如贵州省铜仁市。此外,北京市的绩效评价工作尤为强调第三方的绩效监督作用,将中介机构与财政部门一同组成评价组,参与部门整体支出绩效评价的方案撰写、调研调查、绩效信息收集、报告撰写等工作。2018年财政部发文明确委托第三方进行绩效评价。 

  

  3.评价范围和评价对象。 

  

  一般而言,评价范围为使用财政资金的预算部门或单位,评价对象为部门某年度的财政性资金。在预算部门的选择上,部分地区正逐渐从“试点”步入“全面”,如四川省财政厅2014年对省级一级预算单位全部要求开展自评,并要求这些单位对其各级下属单位的年度综合预算支出整体绩效进行自评;黑龙江省财政厅2013年要求将评价范围定为省级一级预算部门。 

  

  4.评价内容和指标体系。 

  

  在评价内容和指标体系的设计上,各地区采取的方式大致可以分为以下三大类。 

  

  一是以财政部的部门整体支出绩效评价共性指标体系(下简称“共性指标体系”)框架为准。少数地方政府直接运用财政部共性指标体系框架开展部门整体支出绩效评价,如广州经济技术开发区部分区县。 

  

  二是在共性指标体系基础上对二级指标和三级指标进行调整或细化。以海南省为例,其一级指标与共性指标体系完全一致,但一级指标“效果”下的二级考察点由“履职效益”调整为“工作成效”和“社会效益”;三级指标也有所区别,主要表现在:第一,“目标设定”和“预算配置”下设的三级指标考察点有所区别,如在“目标设定”上,海南省除了考察绩效目标合理性和绩效指标明确性外,还增设了“职责明确”指标,用以考察部门本身职责设定的明确性和合理性;第二,职责履行类指标中,完成率和质量达标率这两个指标均明确为考察项目预算,而非部门整体预算。在权重设置上,海南省给予过程类指标较高的权重(55%),重点关注预算执行支付进度和资金使用合规情况;但产出和效果类指标的权重相对较低,分别为20%和10%。 

  

  三是采用自行设计的指标体系框架。这也是目前国内地方政府较为常见的做法。自行设计指标体系的主要设计思路分两类:第一,运用逻辑分析思路。例如,北京市将部门决策单独作为一级指标,从部门决策——部门管理——部门绩效三方面设立一级框架,权重分别为15%、40%和45%;二级考察点包括目标设定、决策过程、资金分配、预算执行、预算管理、绩效管理、资产管理、产出和效果9个方面。与共性指标体系相比,“决策过程”和“绩效管理”是其特有的考察点。又如,湖南省怀化市从预算编制、预算执行、综合管理和履职绩效四方面设立框架,权重分别为 18%、35%、29%和18%;看似仅细化到二级指标,实则以指标的具体解释代替了三级指标分类,表格中第三列的“分值”对应的也是各项具体指标解释条目;第二,运用分块考察思路。例如,哈尔滨市从预算执行和事业效果两方面设立一级指标框架,各占50%的权重,其中预算执行类指标下设经费控制和规范管理2个二级指标和7个三级指标,但事业效果类指标并没有设定具体的二级和三级指标。又如,广西壮族自治区从预算编制、预算执行、预决算管理、绩效评价管理和监督管理5方面设立框架;江苏省睢宁县从目标设定、执行与管理、专项评价3个方面设立框架。 

  

  5.实施流程。 

  

  总体而言,各地的部门整体绩效评价实施流程与项目支出绩效评价的实施流程基本一致,即:预算部门自评价——财政部门评价——评价结果上报。就财政部门评价环节而言,一般为财政部门组织中介机构评价组,评价组制定评价方案后开展调研和绩效信息采集,并撰写报告,报告经由专家组评定后,由财政部门将评价结果上报至同级政府。 

  

  6.评价结果应用。 

  

  各地在评价结果的应用上存在一定差异,例如,北京市对评价报告中提出的整改意见将报人大进行审议,再将评价意见反馈给预算部门进行整改。海南省的评价结果应用包括:(1)评价结果反馈;(2)开展绩效问责,约谈评价结果较差的部门负责人;(3)评价结果在一定范围内通报;(4)激励性奖励,对下年度预算安排做适当调整。铜仁市的评价结果用用包括:(1)评价结果反馈,责成部门整改并将整改结果报告财政部门;(2)实行按绩效评价结果安排预算的应用机制,按评价结果拨付或缓拨、停拨相关资金。 

  

  近年来,很多地方都在强化和规范政府采购绩效管理。例如,湖北省有关部门在2012年政府采购工作要点中就提出,要将对政府采购预算执行实行绩效评价;部分地方还出台了政府采购绩效评价的相关制度,例如,山东省2013年就发布了《山东省关于进一步加强政府采购绩效管理的意见》;河北省2014年出台了《河北省省级政府采购项目绩效评价管理办法(试行)》;四川省2015年出台了《四川省政府采购执行情况绩效评价管理暂行办法》;辽宁省2017年印发了《辽宁省省本级政府采购工作绩效考核办法(试行)》等。通过这些制度规范和实际探索,促进了各地政府采购规模扩大、规范管理、提高采购绩效。 

  

  

三、我国政府采购绩效管理中的难点

  从中央到地方政府,虽然在政府采购绩效管理方面取得了一系列可喜的成绩,但是跳出一个个具体的政府采购项目来看政府采购绩效管理问题,从整体上来看仍然存在不少难点问题,主要包括如下几个难点问题。 

  

  (一)有关政府采购绩效管理的思想障碍。 

  

  如何认识政府采购绩效管理问题?目前各地的实践表明,在讨论或评价政府采购绩效时,大多关注采购项目本身投入(即政府采购预算编制)、过程控制、结果绩效等问题;这种讨论或评价无可厚非,也是必需的。但如果将政府采购绩效管理局限在这个层面,显然缺乏宏观性和整体性,与财政职能、政府职能缺乏必要的对应协调性。因此,采购结果表面上看往往节约了财政资金,但总是不太令人满意或不尽如人意,主要表现为采购效率低下、采购供求不吻合问题、采购项目质量问题、采购后期服务跟不上、采购性价比较差、采购过程中的串标合谋等问题。 

  

  (二)政府采购绩效管理制度落后于实际需求。 

  

  虽然财政部和地方财政部门先后出台有关财政支出绩效评价方面的管理办法,新预算法也明确要求使用财政专项资金的部门或单位对资金使用绩效进行评价,但专门针对政府采购绩效评价规范的较少,只散见于地方财政部门出台的有关政府采购绩效管理办法,并且大多属于探索性的。显然与逐年壮大的政府采购规模相比,这些制度或规范不能满足实际需求。 

  

  (三)政府采购绩效管理执行中的困难。 

  

  尽管一些地方出台了政府采购绩效管理的相关制度,由于缺乏具体的评价标准和操作指南,在实施绩效评价时往往无法操作或流于形式,即便有一些评价指标,往往关注政府采购项目本身的投入与产出,跳出项目从中观或宏观层面进行评价很少或几乎没有,导致政府采购绩效管理层次局限于项目层面、单位层面,至多到部门层面,缺乏宏观层面的协调性和科学性。 

  

  (四)政府采购绩效评价结果应用难。 

  

  由于国家层面目前没有做硬性要求,政府采购绩效评价结果与下一年度预算编制挂钩只是在一些地方试点过程中部分被采用,即使被采用,也存在预算编制时强调业务需要而增加政府采购预算额度,对于政府采购绩效差的项目在下一个预算周期内继续保留甚至是扩大预算规模(这可能是目前财政专项资金规定专门用途所致)。因此,政府采购绩效评价结果不被重视,与没有得到应用或很好应用密不可分;进而导致政府采购绩效管理理念在实践中不能得到贯彻的尴尬局面。 

  

  

四、国外政府采购绩效评价的基本经验

  财政支出绩效考核制度源于西方发达国家,基于民主与法制,财政支出及其绩效受到广泛关注,得到公民的公开考评和监督。在考核过程中,财政支出是重要的考核内容,其中又涉及政府采购绩效评价,下面主要列示澳大利亚、加拿大、英国和美国的基本做法及经验。 

  

  (一)澳大利亚。 

  

  在澳大利亚,对政府采购进行绩效评价分为政府内部评估机构和外部评估机构,其评估目标就是提高政府采购经济和社会效益。一方面,要求政府采购活动本身要满足需求部门对货物、工程或服务的需要,同时最大限度的节约采购资金,提高采购活动的经济效益;另一方面,通过绩效评价维护公开、公平竞争的市场经济秩序,促进社会经济发展和政府宏观经济目标实现。其目的是为决策服务,改进现有项目管理,增强项目管理者的责任感。促使采购行为严格按法律执行,为此,政府采购绩效评估不仅要对采购资金的来源和运用进行审计评价,更要对采购行为是否严格遵守了《联邦采购指南》和相关法规以及采购效益进行监督评估。 

  

  (二)加拿大。 

  

  20世纪70年代末,加拿大开始进行政府绩效评价工作(发布《绩效评价政策》),成为联邦政府部门进行日常管理的重要组成部分,是每个联邦部门副部长的管理职责;明确规定了评价结果的应用途径,即用于决策资源的使用、追究相应责任以及提出参谋建议。2001年颁布的《加拿大政府绩效评价政策和标准》不仅把绩效评价与内部审计区别开,还将绩效评价范围扩大到政府部门的政策和计划,强调管理以结果为导向,努力使绩效评价深入到政府各部门的管理工作中。评价的内容包括重要性和相关性,即所评价的政策、计划与政府工作重点是否一致,能否体现现实的需要;效果评价,即项目实施是否实现预期的结果和目标;成本收益评价和管理有效性评价。 

  

  (三)英国。 

  

  英国财政支出绩效评价始于1979年所推行的政府改革计划,1982年所颁布的《财务管理新举措》明确要求政府各部门应树立浓厚的“绩效意识”。从评价对象看,支出绩效评价包括对中央政府和地方政府各部门的评价以及对具体项目的评价;在评价内容上,主要包括:对支出项目立项决策的评价,对支出项目技术方案的效果评价,对支出项目的经济性和有效性进行评价,对支出项目的社会影响效果进行评价。英国财政支出绩效评价结果得到充分的应用,即绩效评价结果成为调整政府长期经济目标和计划的依据、政府各部门都要根据提交的秋季绩效评价报告对其3年滚动计划进行相应调整;同时,绩效评价结果也是财政部对各部门制定以后年度预算的依据;也作为国会和内阁对各政府部门行政责任制是否落实的重要依据。 

  

  (四)美国。 

  

  美国财政支出绩效评价始于1979年《关于行政部门管理改革和绩效评价工作》(美国预算管理办公室),1993年美国国会颁布了《政府绩效与结果法案》,评价内容包括过程评价、经济效益评价、综合影响评价、可持续性和长期评价,其主要目的是通过设定公共支出绩效目标,对比绩效目标和实施成果,进行年度绩效评价;同时,要求政府各部门每年向国会提交年度绩效报告,以最终实现使用绩效评价信息和结果指导公共资源分配决策目标,提高联邦政府工作效率和公共资金的使用效益。 

  

  上述四国的共同经验是:评价制度先行、评价目标与内容明确、评价主体内外有别、评价结果应用充分。 

  

  

五、加强我国政府采购绩效管理的基本思路

  在党的十九大报告精神指引下,根据《预算法》《政府采购法实施条例》和87号文件要求,加强我国政府采购绩效管理的基本思路如下: 

  

  (一)克服思想障碍,将绩效理念贯穿政府采购绩效管理全过程。 

  

  政府采购作为财政制度的重要组成部分,要始终注重提高绩效,将绩效理念和方法深度融入采购制度设计之中、采购预算编制之中,以及执行和监督的全过程,更好体现结果导向;切实加强政府采购与部门预算、资产管理、国库集中支付及绩效评价的有机结合,依托财政支出综合监管,建立“预算——计划——采购——支付——监督”的循环监督机制,努力解决重分配、轻管理问题。结合政府职能转换要求,从宏观层面和整体性视角关注政府采购预算编制与执行问题。 

  

  (二)建立政府采购绩效管理制度,为绩效管理工作提供制度保障。 

  

  鉴于政府采购规模逐年提高,其在财政支出总额中的比重预期将达30%左右,由于政府采购绩效管理和财政支出绩效管理的目标导向不同、站位不同,财政支出绩效管理制度不能简单的运用到政府采购绩效管理中。因此,有必要专门针对政府采购绩效管理问题设计制度。在总结各地试点经验基础上,结合财政支出绩效评价成果,可考虑将政府采购绩效评价管理办法单列,一方面可以有效对接财政支出总体主体评价,另一方面又可以深化政府采购绩效评价内容,为政府采购绩效管理提供基础数据和具体操作指南。 

  

  (三)构建政府采购绩效评价指标体系,为具体绩效评价工作提供指引。 

  

  在建立政府采购绩效管理制度过程中,最大的难点是构建一套通用的绩效评价指标体系,各地在操作过程中,可适当增加或减少具体指标。这套通用指标包括通用类指标和行业类指标,分为3个层级,其中:一级指标分为产出、效益2方面指标;二级指标分为数量、时效、质量、成本、社会效益、经济效益、生态效益等方面的指标(这里的一二级指标均为国家层面指标);三级指标为各部门和行业细化的个性化指标。每个指标在设计时要包含资金用途、指标名称、所属的一二级指标分类、指标解释、指标出处(依据)、评分标准、指标标准值、指标历史值、指标取值来源、其他地区参考值(外省、市)、指标适用层级(省、市、县)、指标适用的评价类型、关键字等具体信息项,统一纳入指标库进行管理。 

  

  指标库的作用将体现在预算绩效管理全过程中:在预算编制阶段,预算单位从指标库中挑选合适的绩效指标填入项目绩效目标中并明确目标值,可以有效解决部门不清楚如何填报绩效指标导致绩效目标无法做实的问题;财政部门通过调取指标库中历史指标值与部门填报的目标值比对等方式,可以有效解决财政部门与预算部门之间信息不对称而无法对绩效目标合理性进行判断的问题。在预算执行过程中,财政部门通过将绩效目标中设定的目标值与指标的当期实际数值、指标库中保存的历史参考值进行综合比对和分析,科学判断财政资金和项目的绩效情况。同时,指标当期实际数值被及时收录到指标库中,作为下一期绩效管理的参考。 

  

  (四)将政府采购绩效评价结果有效与下一周期预算编制挂钩,促进预算管理科学化。 

  

  根据十九大报告精神和《预算法》要求,全面加强预算绩效管理,必须要对政府类收支进行全面绩效评价,在加强政府内部绩效评价的同时,引入第三方对政府收支进行绩效评价,并将评价结果与下期预算编制挂钩,提升预算编制的科学性和合理性,进而促进国家治理能力和国家治理体系现代化。可考虑先易后难原则,逐步推进,比如,先在财政专项资金方面推进绩效评价与预算编制挂钩,然后推广到容易计量的支出项目,再推广到全部支出项目,再推广到全部收支项目,进而为对单位、部门、地区和国家层面整体绩效管理提供数据基础。 

  

  2018年9月26日,人民日报刊登了中共中央、国务院《关于全面实施预算绩效管理的意见》(以下简称《意见》),这是党中央、国务院对全面实施预算绩效管理做出的顶层设计和重大部署,对于深化预算管理制度改革、推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。《意见》明确要求:加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系,具体表现如下:将各级政府收支预算全面纳入绩效管理,实施部门和单位预算绩效管理,实施政策和项目预算绩效管理,进而构建全方位预算绩效管理格局;建立绩效评估机制,强化绩效目标管理,做好绩效运行监控,开展绩效评价和结果应用,进而建立全过程预算绩效管理链条;建立一般公共预算和其他政府预算绩效管理体系,进而完善全覆盖预算绩效管理体系;完善预算绩效管理流程,健全预算绩效标准体系,进而健全预算绩效管理制度;明确绩效管理责任约束,强化绩效管理激励约束,进而硬化预算绩效管理约束。 

  

  总之,中国改革开放40年,在经济社会各领域取得了长足发展和令国人自豪的成绩,这其中就包括在政府采购领域取得的一系列成绩,有关政府采购绩效管理的成绩也令人兴奋,同时在发展中也存在不少有待进一步改革完善的地方。展望未来,在依法治国和推进国家治理能力和治理体系现代化进程中,我们有理由相信,本文所讨论的难点也一定是发展中的困难,会在国人共同努力下一一化解。

  (作者:裴育 南京审计大学)

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