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政府采购政策功能效果评价指标构建思路

2018年06月11日 09:08 来源:中国政府采购报打印

  ■ 章辉

  政府采购政策功能效果评价指标构建应遵循三方面思路:指标框架要体现政策评价的特点和要求、指标设计要反映指标框架的内在关联并指向政策效果、评价指标要做到全面性和可操作性的统一。

  一、指标框架要体现政策评价的特点和要求

  作为政策评价,评价指标应是由政策投入、政策执行、政策产出、政策效果以及政策持续等“版块”构成的具有因果关系的结构体系。

  

  如图1所示,在政策评价的五个基本“版块”中,每一“版块”均具有不同的评价指向。具体而言,政策投入“版块”指向政策的制定、完善和细化,以及配套政策的出台,体现了作为公共产品属性的政策供给情况;政策执行“版块”指向政策的实施过程,涉及政策的落实、推进和保障,属于政策落地后的过程管理,资源配置效率和X效率(X Efficiency)的高低在这一过程中会影响后续的产出;政策产出“版块”指向政策效率,政策效率的衡量可以是政策目标的数量结果,也可以是每一产出的单位成本;政策效果“版块”指向政策产出的质量,反映政策投入是否有效,政策实施是否必要,政策产出是否达到既定目标;政策持续“版块”则基于政策效果,反思政策出台及实施的价值,以及政策是否需要持续或退出。如果政策有持续的价值,还可以基于前面四个“版块”的综合评价,提出政策的完善建议。

  尽管评价“版块”各有指向侧重,但“版块”之间又有着前后相依的逻辑关系。这种逻辑关系主要体现在:一方面,政策执行以政策投入为前提和基础;政策投入的规章制度是政策执行的依据,也是政策功能效果评价指标评判的依据;在政策投入和政策执行的共同作用下,才可能有政策产出。另一方面,政策投入和政策执行也可能没有产出,所以说,“良好的管理本身并不是目的”;政策产出是政策效果的必要条件,但不是充分条件。换句话说,政策有产出,未必有效果,甚至可以说“如果没有取得理想的效果,那么完整的执行程序只是浪费时间和金钱而已”;但政策有效果,则必定以产出为前提。政策持续则是基于政策效果评价后的反思,如果政策需要持续,则要进一步考虑政策是否有完善的必要(政策制定)、过程管理是否有效(政策执行)、政策产出是否体现效率、政策效果能否进一步提升。

  当然,以上五个“版块”只是说明基于政策评价的特点和基本要求而需具备的构成要件,至于如何将不同“版块”的指向内容具体化,则需对各“版块”设计评价指标。

  二、指标设计要反映指标框架的内在关联并指向政策效果

  指标框架仅搭建了指标体系的“版块”,完善的指标体系还需通过各个具体指标来体现。不过,应注意的是,这些指标的选取不是盲目和随机的,而要遵循指标框架的内在关联,并能指向政策效果。

  借鉴新公共管理理论,可将政府采购政策功能效果评价指标分为四个属性,包括经济性指标、效率性指标、有效性指标和公平性指标。

  

  如图2所示,经济性指标用以考察政策从投入到执行的机会成本,包括政策投入的必要性、可行性、时效性和完备性等。效率性指标用以考察政策投入、政策执行后的产出情况,也可简单理解为政策投入与产出的相关性考察。但政策产出绝不仅仅是政策投入的结果,还有赖于政策协调和配合,以及政策执行主体的主观能动性。因此,政策产出是政策本身、政策配置效率和X效率的“复合函数”。有效性指标用以考察政策计划目标或效果的实现程度。显然,政策计划目标或效果的基础是政策计划数量的实现,也就是政策产出目标的实现,而政策产出又是政策投入和政策执行的结果。因此,图2中,有效性指标体现了政策投入、政策执行到政策产出,再到政策效果的逻辑递进关系。公平性指标用以考察政策结果的公平程度。从公平性指标与评价“版块”度量的逻辑关系来说,在整个指标体系构成中,其与有效性指标的逻辑关系地位是一致的,但考察的重点并不一样。因为有效性指标不能反映政策效果实现中的结果公平问题。比如说,利用政府采购促进中小企业发展,有效性指标可以反映有多少中小企业由于该项政策而获得了支持,该项政策对这些企业产生了哪些有益的影响,但在中小企业内部,不同中小企业政策受益的公平性却不能得到反映。由于对中小企业实施的政府采购优惠政策,对其他企业是否存在公平性问题,也同样在有效性指标中得不到反映。

  从经济性指标、效率性指标、有效性指标、公平性指标与评价“版块”的对应视角考察,尽管侧重点不同,但因为内在的逻辑关系,最终都指向了政策效果。一方面,如果从政策实施的单个周期看,政策投入、政策执行、政策产出和政策效果已构成一个完整的政策评价客体系统。但是,很多政策并不是一次性的,而是持续性的,这就需要政策持续“版块”。政策持续的判断要综合经济性指标、效率性指标、有效性指标和公平性指标的评价结果而做出,基于本轮政策效果的评价结果,对下一轮政策投入、政策实施、政策效率和政策效果给出合理化建议。另一方面,政策性评价中包括政策持续这一评价“版块”,也体现了政策评价与单个项目评价的不同。因为单个项目的效果评价,只需回答项目产生预期结果的程度;而政策效果评价还需回答政策决策的合理性。奥斯本、盖布勒在《改革政府》一书中对此作了一个很形象的说明:以清扫街道为例,如果是项目效果评价,则需关注市民对街道清洁的满意程度;如果是政策效果评价,则要询问市民,他们是希望把公共资金花在保持街道整洁上,还是花在他们赞成的其他方面,如建造道路或重新铺路之类。

  三、评价指标要做到全面性和可操作性的统一

  评价指标首先要具有全面性。这就要求指标体系尽可能地覆盖政策的所有指向,能够反映政策的方方面面。作为一项政策,其预期目标可能是多方面的,如果政策评价指标只能反映其中部分政策内容,则评价结果必然是“只见树木不见森林”,评价结论也缺乏客观性和公正性。就政府采购政策功能而言,包括调控功能、效率功能、协调功能和规范功能四个方面。因此,从指标设计的系统性考虑,政府采购政策功能效果评价指标应是四个方面功能评价指标的综合。

  评价指标还要具有可操作性。这就要求指标数据具有可获得性,能够通过资料查阅、问卷调查、访谈等方式采集到。同时,指标要尽可能量化,避免评价的主观随意性。

  评价指标设计的全面性和可操作性,既有统一性,也有矛盾性。一方面,指标设计只有确保全面性,才能实现评价的可操作性。否则,评价的价值和意义无法体现。另一方面,指标设计的全面性,必然会影响部分指标的可操作性,有些指标虽然有必要,也很有价值,但无法获得相关数据。

  对于指标设计全面性和可操作性的矛盾,笔者认为,指标全面性的要求是基础,可操作性是评价工作的保障。不能因为一味追求全面性,而使评价工作难以进行,否则得不偿失。可行的办法是:一是寻求替代指标。在经济学上,我们通常说,最优永远无法实现,只能追求次优。替代指标就是一种次优的选择,也是评价工作灵活性的体现。二是部分既不可或缺又无法替代的指标,可以保留在指标体系中。不过,在评价时,暂时对该指标不予评判,等将来条件成熟,开展政策后续评价时再对该类指标进行评判。这样既保证了关键指标的作用,又不影响评价工作的进行。三是对于部分指标需要大胆地放弃。这类指标的重要性比上面所说的保留不评的指标要低,评价数据的获取却完全不可能。

  (作者单位:上海国家会计学院政府采购与绩效管理研究中心)

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